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物业管理行政主管部门不具有实质性审查业主委员会选举程序的职权
来源:四川明之鉴律师事务所   发布日期:2014-05-20   浏览次数:2064

[研究要点]

小区业主享有自治权,拖欠物业服务费的业主是否具有候选人资格应由业主大会决定。物业管理行政主管部门对小区物业管理具有行政指导职责,但法无明确授权时,物业管理行政主管部门不具有实质性审查业主委员会选举程序的职权。

[案情]

原告:熊某、刘某、严某、李某、李某某、蔡某

被告:成都市W区房产管理局(以下简称区房管局)

被告:成都市W区人民政府J街道办事处(以下简称街办)

原告诉称:某花园W小区(以下简称小区)第四届业主委员会换届选举工作是在区房管局、J街办的指导下开展的,符合相关法律和程序的规定,造成报送备案文本与公示通过的文本不一致是因为备案时J街办王强行要求对公示通过的文本进行修改。备案是留案备查,而不是批准,业主委员会委员的选举、三个文本的通过,只要经业主双过半的民主投票,且不与法律相冲突,房管部门就应当备案。同时,区房管局、J街办不予备案的行为已经给小区造成了巨大损失。因此,原告不服被告于2009615日作出的对小区新选出的业主委员会不予备案,并要求J街办重新组织进行换届选举工作的《答复》。请求法院判令:撤销《答复》中对小区第四届业主委员会不予备案的不当行政行为,判令区房管局尽快备案,判令两被告赔偿损失1元钱。

被告区房管局辩称:小区第四届业主委员会向区房管局、J街办报送备案的三个文本与业主大会通过的文本不一致,不符合《物业管理条例》第十六条的规定;根据国务院《物业管理条例》第七条、《成都市物业管理条例》第二十八条以及交大花园武侯小区第四届业主委员会换届选举筹备组《公告》(第2号)第一条第(二)款规定的业主委员会委员候选人条件,所选举的第四届业主委员会委员中有五位委员不具备候选人条件,故未给予备案《答复》不是具体行政行为,不具有可诉性。区房管局是国家法定的指导业主委员会选举工作的行政主管部门,具有行政职权对业主委员会的成立进行审查、指导和备案,小区的业主委员会成立存在问题,熊等人不具备候选人的资格,因而有职责提出指导意见,建议由J街办组织重新选举。造成小区损失是物业管理公司的责任,与物业管理行政主管部门是否给予备案无关。

被告J街办除与区房管局的辩称意见相同外,另辩称:熊等六人诉讼主体错误,主体应当是物业管理行政主管部门,街道办事处无权对业主委员会进行备案记录,因而其不是本案适格被告,且收到备案表和相关材料后已交区房管局,其已履行了职责。小区第四届业主委员会的选举不合法,J街办与区房管局均有职权否定,并指导重新选举。熊等六人请求赔偿于法无据。综上,不应当给予小区第四届业主委员会登记备案,请求驳回熊等六人的诉讼请求。

法院经审理查明,原告熊等六人系小区业主。200711月,小区开始进行业主委员会换届选举工作,成立了小区第四届业主委员会换届选举筹备组。该筹备组在区房管局与J街办的指导下,起草了《小区管理规约》、《小区业主大会议事规则》、《小区业主委员会工作规则》,并在小区内予以了公示;同时,经过业主推荐、筹备组审查和多次公告后,最终确定熊10人为小区第四届业主委员会委员的候选人。20081214日,在蜀都公证处的公证下,小区第四届业主委员会换届选举筹备组组织召开了小区业主大会会议,选举第四届业主委员会及对《小区管理规约》、《小区业主大会议事规则》、《小区业主委员会工作规则》三个文本投票表决,后以人数、面积双过半的结果表决通过了该三个文本,并选举出了小区第四届业主委员会委员,其中原告熊、严、李、李某某当选。20081220日,小区第四届业主委员会换届选举筹备组作出《小区第四届业委会选举工作的情况报告》,对选举结果予以确认。200912日,小区第四届业主委员会向区房管局、J街办申请备案,提交了《业主委员会备案申请书》、《物业管理业主大会业主委员会备案表》等相关资料及选举结束后进行了修改的《小区管理规约》、《小区业主大会议事规则》、《小区业主委员会工作规则》三个文本报送备案。社区居委会在《物业管理业主大会业主委员会备案表》中签署了“1、报送的三个文本与原来公示和业主大会通过的三个文本不一致。2、业主大会选出的七位委员中有五位委员不能提供缴纳的物管缴费凭据的意见,J街办在该表也签署了情况属实,报房管部门审查备案的意见,并将所有材料报送到区房管局。区房管局审查后未予备案,将报送备案的材料退还给了熊。之后,熊等人多次到相关部门反映情况,要求备案。2009615日,被告区房管局、J街办作出《答复》,以小区在进行换届选举时未严格按照《成都市物业管理条例》有关规定进行,且制定的三个文本,送到J街办和区房管局进行备案记录的与在建筑区划内公示并通过业主大会会议表决的不一致为由,对小区新选出的第四届业主委员会不予备案,并要求按照《成都市物业管理条例》规定,由J街办重新组织召开小区业主大会会议进行换届选举工作。

[审判]

成都市W区人民法院认为:区房管局是区人民政府的房地产行政主管部门,根据国务院令第379号《物业管理条例》第十六条业主委员会应当自选举产生之日起30日内,向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案的规定,其与J街办共同具有决定对本区范围内的业主委员会进行审查备案记录的行政职权,故区房管局和J街办对小区第四届业主委员会准予备案与否而作出的《答复》是依法行使职权。

在行政诉讼中,对某具体行政行为不服,作为行政行为的相对人提起诉讼的对象应是作出该具体行政行为的机关。本案中,原告熊等六人是针对不服《答复》提起的诉讼,而《答复》是区房管局和J街办共同作出的,并是针对交大花园武侯小区作出的,该行为属于具体行政行为,具有可诉性,故区房管局辩称该《答复》不具有可诉性的主张,及J街办辩称其不是本案适格被告的主张均不能成立,本院不予采纳。第三人居委会与《答复》的作出与结果不存在法律上的利害关系,其在本案中不应承担责任。

《成都市物业管理条例》是经四川省第十届人民代表大会常务委员会批准,并于200811日起施行的,其中第三十一条明确规定业主大会自首次业主大会会议表决通过管理规约、业主大会议事规则、业主委员会工作规则并选举产生业主委员会之日起设立。业主大会依法设立后,业主委员会应当就业主大会设立事项向区()县物业管理行政主管部门备案……”。本案中,小区第四届业主委员会报送备案的《小区管理规约》、《小区业主大会议事规则》、《小区业主委员会工作规则》三个文本,是在选举结束后进行了修改的文本,不是在小区内公示并经业主大会会议表决通过的三个文本,其行为不符合《成都市物业管理条例》第三十一条的规定,依法应不予备案。因此,区房管局与J街办收到小区第四届业主委员会的备案申请后,经审查不予备案,并在《答复》中以制定的三个文本,送到J街办和区房管局进行备案的记录的与在建筑区划内公示并通过业主大会会议表决的不一致为由,对小区第四届业主委员会作出不予备案的答复,事实清楚,证据确凿,程序合法,适用法律法规正确,依法应予维持。

小区第四届业主委员会,是依法成立的换届选举筹备组在区房管局与J街办的指导下,经过推荐、审查和多次公告最终确定了业主委员会候选人后,组织召开小区业主大会会议选举产生的,并达到了人数、面积双过半的法定标准;同时,经蜀都公证处现场监督公证,选举的过程符合有关规定,其结果真实、有效,故区房管局、J街办在《答复》中认定小区在进行换届选举时,未有严格按照《成都市物业管理条例》有关规定进行的答复缺乏事实依据。诉讼中,区房管局、J街办又以选举产生的小区第四届业主委员会委员中,有委员拖欠物业服务费而不应具备候选人资格为由,进而认定选举未严格按照《成都市物业管理条例》有关规定进行,根据其提交的依据,该认定缺乏法律依据。因此,区房管局、J街办在《答复》中作出小区在进行换届选举时,未有严格按照《成都市物业管理条例》有关规定进行,对换届选举出的新业主委员会不予备案记录的答复,缺乏事实与法律依据,依法应予以撤销。

《成都市物业管理条例》第四十二条规定,业主委员会委员有下列情形之一的,由业主大会决定终止其委员资格:……()违章搭建、拒付物业服务费等侵害他人合法权益;……”。依据此规定,业主委员会委员不缴纳物业服务费的,是否终止其委员资格,该权利属业主大会享有,而非行政机关的职权。因此,区房管局、J街办在《答复》中作出对于小区业主委员会换届选举,按照《成都市物业管理条例》规定,由J街道办事处重新组织召开小区业主大会会议进行换届选举工作的答复,缺乏法律依据,其行为属超越职权行为,依法应予以撤销。

本案中,熊等六人请求判令区房管局、J街办尽快备案,并对不予备案造成的损失赔偿1元钱。在行政诉讼中,司法机关审查的是行政机关具体行政行为的合法性与合理性,而决定是否备案是行政机关的行政职权,且还需备案申请人能及时提交完整有效的、符合程序与规定的材料,只有在备案申请人提交了这些材料后,行政机关在法定期限内未予备案记录,才会产生行政不作为之诉,现熊等六人未举证证明已提交了备案记录所需的完整有效、符合程序与规定的材料,且行政机关有在法定期限内不作为的行为,故本院对其要求判令区房管局、J街办尽快备案的诉讼请求不予支持。依据熊等六人提交的证据,不能证明区房管局、J街办对小区第四届业主委员会不予备案的行政行为与小区管理混乱有直接的因果关系,也不能证明有损失的存在或发生,依法应承担举证不能的法律后果,故本院对其要求判令区房管局、J街办承担赔偿责任并赔偿损失1元钱的诉讼请求也不予支持。

因此,判决:一、维持被告成都市W区房产管理局、成都市W区人民政府J街道办事处于2009615日作出的《关于对小区部分业主反映问题的答复》中关于换届选举出的新业委会不予备案记录问题。……,制定的《管理规约》、《业主大会议事规则》和《业主委员会工作规则》(以下简称三个文本),送到J街道办事处和区房管局进行备案记录的与在建筑区划内公示并通过业主大会会议表决的不一致,……因此,区房管局没有备案记录的内容。二、撤销被告成都市W区房产管理局、成都市W区人民政府J街道办事处于2009615日作出的《关于对小区部分业主反映问题的答复》中关于换届选举出的新业委会不予备案记录问题。你们在进行换届选举时,未有严格按照《成都市物业管理条例》有关规定进行,……,因此,区房管局没有备案记录。以及对于小区业主委员会换届选举,按照《成都市物业管理条例》规定,由J街道办事处重新组织召开小区业主大会会议进行换届选举工作,建议聘请公证机关对业主委员会换届选举工作进行全程公证的内容。三、驳回原告熊、刘、严、李、李某某、蔡的其他诉讼请求。

宣判后,原被告双方均未上诉,判决现已发生法律效力。

[评析]

该案中,被告区房管局、J街办作出不予备案的《答复》,理由之一是小区选举产生的业主委员会委员中有的委员拖欠物业服务费,因而不应具备候选人资格,该选举未严格按照《成都市物业管理条例》有关规定进行。法院在判决中对该部分《答复》予以撤销,理由是物业管理行政主管部门在法无明确授权的情况下,不能干涉业主的自治权。

一、小区业主享有自治权,拖欠物业服务费是否具有候选人资格应由业主大会决定

业主自治,是指在物业管理区域内的全体业主,基于建筑物区分所有权,依据法律、法规的规定,根据民主的原则建立自治组织、确立自治规范、自我管理本区域内的物业管理活动的一种基层治理模式。业主自治的核心内容包括对业主委员会的民主选举以及对物业管理区域内的物业管理活动的民主决策、民主管理和民主监督。在业主自治法律关系中,权利主体主要包括业主、业主大会和业主委员会,业主自治的实质就是保障以上权利主体相关自治权的实现。

根据国务院颁布的《物业管理条例》及相关规章、地方性法规的规定,业主所享有的自治权主要包括接受服务权、提议权(请求权)、投票权、选举权和被选举权、监督权、知情权等;业主大会的职责主要包括制定物业管理自治性规范,选举、更换业主委员会委员,选聘、解聘物业管理企业的权利,重要事项的决定权,监督权等。《成都市物业管理条例》第三十条第四款规定:业主拒付物业服务费、不缴存建筑物专项维修资金的,管理规约、业主大会议事规则可以对其在物业管理中投票权的行使予以约束。第三十八条规定:“ ……业主委员会委员的条件、人数、任期等具体事项由业主大会议事规则规定。并没有明文规定拖欠物业服务费的业主不能竞选业委会委员,为充分体现业主的自治权,该问题应由业主自行决定,体现在形式上就是业主大会表决通过并公示的管理规约等的规定。

从该案中双方提交的证据看,业主大会表决通过并公示的小区管理规约和业主大会议事规则没有关于拖欠物业服务费就不具有候选人资格的规定。因此,应认为拖欠物业服务费的业主仍然具有业委会委员候选人资格。

二、物业管理行政主管部门对小区物业管理具有行政指导职责

根据国务院《物业管理条例》第十条:同一个物业管理区域内的业主,应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会,并选举产生业主委员会的规定,物业管理行政主管部门对于成立业主大会、业主委员会的行为负有行政指导职责。行政指导是指行政主体基于国家的法律、政策的规定,在其行政职权范围内,以组织、倡导、示范、建议、咨询、监督等方式,引导行政相对人自愿采取一定作为或不作为,以实现行政管理目的的一种非权力行政方式。行政指导的特点主要有:适用法律优先的原则,其指导应有法律根据;不以国家权力为后盾,是一种事实行为,不产生法律效果;是行政机关单方面的意思表示,属于单方行为;是一种外部行为,只有行政相对人在行政指导下自愿实施的行为才具有实质意义。就物业管理而言,物业管理行政主管部门对成立业主大会、业主委员会的指导是外在的、程序性的,更多地是形式意义上的。《成都市物业管理条例》对这种行政指导进行了具体规定,综合其中第三条、第二十七条、第二十八条的规定来看,物业管理行政主管部门的职责是负责组织、指导本辖区内的业主依法设立业主大会,指导监督业主大会、业主委员会依法履行职责。具体方式就是派员担任业主大会筹备组组长,对业主大会的设立,对业主大会、业主委员会依法履行职责进行具体指导。

但行政指导也可转化为事后的审查和管理,如国务院《物业管理条例》第十九条第二款规定:业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的,物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府,应当责令限期改正或者撤销其决定,并通告全体业主。业主享有自治权,但以不违法为限,一旦违法,行政主管部门就可干预。

三、法无明文授权不可为,物业管理行政主管部门不具有实质性审查业主委员会选举程序的职权

根据职权法定原则,任何行政职权的来源与行使都必须具有明确的法定依据,否则越权无效,要受到法律追究,承担法律责任。参照《成都市物业管理条例》第四十二条规定:业主委员会委员有下列情形之一的,由业主大会决定终止其委员资格:……()违章搭建、拒付物业服务费等侵害他人合法权益;……”,可知业主委员会委员不缴纳物业服务费的,是否终止其委员资格由业主大会决定,不属于行政机关的职权。结合前述,不缴纳物业服务费的业主,是否可成为业主委员会委员候选人,由物业管理行政主管部门指导下通过的管理公约等规定,法律、法规也无明确规定这属于行政机关职权。

因此,本案中,行政主管部门只能对业主大会、业主委员会的整个选举过程进行程序意义上的指导监督,在法律、法规未对其明确授权时,不能越权作出业主委员会选举程序不合法并以此为由而不予备案的答复。小区成立业主大会、业主委员会后,只需向物业管理行政主管部门书面告知,行政主管部门予以形式性审查之后备案即可,无须再进行实质性审查。

综上,物业管理行政主管部门不具有实质性审查业主委员会选举程序的职权,不能在答复中对业主委员会选举程序进行干涉,更不能以此为由对业主委员会不予备案。                  

[附录]

       一审裁判文书案号:(2009)武侯行初字第49


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